隨著光伏項目的年新增裝機規?？焖僭黾?，中東部地區光伏項目的土地問題越來越突出。

中東部地區，地面電站主要以“光伏+”的模式開展，包括光伏+農業、光伏+漁業、光伏+林業、光伏+牧業等等。

2021年底以來，自然資源部、水利部、林草局等部級及下屬省級管理機構，出臺了新的“光伏+”項目的用地政策?？梢悦黠@感覺到，對“光伏+”項目用地管理更加嚴格。未來此類項目推進過程中，要特別注意用地政策的變化動向！

本文對近期出臺的一系列“光伏+”相關的用地政策進行了梳理。

1、歷史遺留光伏項目處理

2022年8月16日，自然資源部、生態環境部、國家林業和草原局聯合發布《關于加強生態保護紅線管理的通知（試行）》，要求嚴守自然生態安全邊界。文件提出：

有序處理歷史遺留問題，零星分布的已有水電、風電、光伏、海洋能設施，按照相關法律法規規定進行管理，嚴禁擴大現有規模與范圍，項目到期后由建設單位負責做好生態修復。

確需占用生態保護紅線的國家重大項目范圍包括：；為貫徹落實黨中央、國務院重大決策部署，國務院投資主管部門或國務院投資主管部門會同有關部門確認的交通、能源、水利等基礎設施項目。

2、自然資源部：公示光伏用地控制指標行標

2022年12月5日，自然資源部公示《光伏發電站工程項目用地控制指標》行業標準報批稿。文件規定總體用地、光伏方陣、變電站及運行管理中心、集電線路及場內道路用地指標。用地控制指標中控制因素分為4個，分別為：地勢條件、安裝類型、場址經緯度、組件轉換效率。

1、福建?。簩嵤┖Ｓ蚴褂脵嗔Ⅲw分層設權

2022年8月2日，福建省自然資源廳發布《關于進一步深化用地用海要素保障全力穩經濟大盤的通知》，提出：

對兼容性高的漁光互補、深遠海養殖、海洋牧場等項目，在符合國土空間規劃、生態保護紅線等管控要求及保障漁業生產、用海主體協調一致的前提下，支持實施海域使用權立體分層設權。

2、山東：明確海上光伏項目海域面積計算、征費方式

2022年9月30日，山東省海洋局發布《關于推進光伏發電海域立體使用管理的指導意見》，提出：

1）海域征地面積的確定：樁基固定式海上光伏發電項目中的樁基和光伏方陣，用海方式為透水構筑物用海，用海范圍以項目外側光伏板垂直投影外擴10米為界；當光伏方陣垂直投影的外緣線距離近的圍海養殖、鹽田的堤壩不足10米時，以堤壩內側坡腳線為界。項目中的海底電纜，用海方式為海底電纜管道用海，用海范圍以海底電纜外緣線向兩側外擴10米為界。

2）光伏+漁業等復合使用海域的計費方式：應按實際用海類型、方式、面積、使用年限及所在海域的使用金征收標準，分別計征海域使用金。

3、浙江：出臺海上光伏項目詳細控制要求！

2022年12月5日，浙江省自然資源廳印發《關于規范光伏項目用海管理的意見（試行）》，意見提出，支持海上光伏健康有序發展，明確光伏項目用?？刂浦笜?，做好光伏項目用海保障。

光伏陣列離岸距離?？刂浦禐榫嚯x人工岸線不小于100米，距離自然岸線不小于200米；若同時涉及兩種情形，則按照“就高不就低”的原則確定控制要求。

光伏陣列垂直投影面積總和占項目用?？偯娣e的比值不超過65%。光伏項目用?？偯娣e包含光伏陣列、逆變箱、集電電纜、檢修通道、消浪設施、升壓站等主體工程使用的海域面積及其他預留空間。

光伏工程樁基面積比。指光伏工程的樁基占用海域面積總和占項目用?？偯娣e的比值?？刂浦禐椴怀^1%。

提倡光伏板下緣距離灘涂面的高度一般不小于4米，光伏樁基南北向間距一般不小于6米，東西向間距一般不小于4米。

意見還提出：同一光伏項目，不得化整為零、分散審批。光伏項目海域使用權到期后，如不續期，應按規定及時清理用海設施，恢復海域原狀。

1、水利部文件

2022年5月25日，水利部印發《水利部關于加強河湖水域岸線空間管控的指導意見》，文件提出：光伏電站、風力發電等項目不得在河道、湖泊、水庫內建設。

文件原文如下：

并在官方解讀進一步解釋：

近年來，一些地區人為束窄、擠占河湖空間，過度開發河湖資源等問題仍然存在，與水爭地的發展方式尚未根本轉變，河湖內建設光伏發電項目、以風雨廊橋名義開發建設房屋建筑、河道內存在大量耕地甚至種植高稈作物影響行洪安全等新問題不斷出現。

五、對于河湖管理范圍內的光伏發電和風力發電項目，做出如何規定？

近年來，在國家推動落實碳達峰碳中和、能源結構調整的大背景下，一些地方在河湖內建設光伏、風力發電項目?！吨腥A人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國河道管理條例》明確，禁止在河道、湖泊管理范圍內建設妨礙行洪的建筑物、構筑物，從事影響河勢穩定、危害河岸堤防安全和其他妨礙河道行洪的活動。光伏和風電項目的建設，應堅持依法依規，不能逾越防洪安全底線。

為了維護河湖水域岸線空間完整，保障防洪、供水、生態安全，《指導意見》依法明確，光伏電站、風力發電等項目不得在河道、湖泊、水庫內建設。同時，統籌發展和安全，考慮國家能源結構優化調整的需要，對光伏電站、風力發電等項目建設不搞"一刀切"，對于湖泊管理范圍內的周邊區域、水庫庫汊等水域岸線空間，各地可以此類項目對防洪和生態安全的實際影響進行研究。要堅持科學論證，嚴格管控，不得布設在具有防洪、供水功能和水生態、水環境保護需求的區域，不得妨礙行洪通暢，不得危害水庫大壩和堤防等水利工程設施安全，不得影響河勢穩定和航運安全，并依法履行相關審批手續。

2、省級水利部門文件

2022年5月27日，江西省水利廳辦公室下發《關于開展河湖管理范圍內光伏電站和風力發電項目排查整改工作的通知》，要求：

為貫徹落實水利部要求，進一步加強河湖水域岸線空間管控，請各地立即組織開展河道、湖泊、水庫管理范圍內光伏電站和風力發電項目排查工作，并對問題項目按照指導意見要求予以整改相關排查整改工作臺賬。

2022年11月23日，內蒙古自治區下發《內蒙古自治區河湖保護和管理條例》，文件自2023年1月1日起施行，其中第十四條提出：

光伏電站、風力發電等項目不得在河道、湖泊、水庫內建設。在湖泊周邊、水庫庫汊建設光伏、風電項目的，應當經過科學論證，嚴格管控，不得布設在具有防洪、供水功能和水生態、水環境保護需求的區域。

違反上述規定，由旗縣級以上人民政府水行政主管部門責令停止違法行為，處1萬元以上10萬元以下罰款。

1、國家林草局文件

2022年5月17日，國家林業和草原局森林資源管理司下發《關于開展光伏電站建設使用林地書面調研的函》，要求各單位關于光伏電站建設使用林地有關政策問題提出：

（一）光伏電站建設使用林地管理應當遵循的原則（二）劃定光伏電站建設禁建區的建議（三）劃定光伏電站建設限制區的建議（四）根據森林資源管理“一張圖”與國土“三調”融合成果，劃定光伏電站建設及光伏電池陣列使用林地的地類限制范圍，結合新技術的應用，重點研究“林光互補”用地模式的允許范圍、技術要求與用地政策（五）光伏電池陣列內檢修道路、箱變和集電線路等的使用林地管理政策（六）引導提高建設標準、施工工藝和新材料、新技術應用，節約集約使用林地的建議（七）加強森林資源保護的其他措施。

同時，1）根據單位裝機容量用地面積標準和光伏電站發展規劃，預測各地“十四五”期間光伏電站建設使用林地需求數量和主要建設區域。2）提出關于光伏電站建設使用林地后續管理問題光伏電站運營期，加強光伏電池陣列租賃林地的管理建議。

1、自然資源部文件

有媒體報道，近期自然資源部牽頭起草了《關于支持光伏發電產業發展規范用地用林用草管理有關工作的通知》，并征求意見。文件提出：

要做好光伏發電產業發展規劃與國土空間規劃的銜接，統籌安排大型光伏基地和光伏發電項目布局，統一納入國土空間規劃“一張圖”實施監管。

實行光伏復合項目用地差別化管理。光伏復合項目不得占用耕地和林地，在此基礎上積極探索“農光互補”的有效途徑。使用農用地不超過項目總用地面積的50%，對其中的光伏方陣、釆用直埋電纜敷設方式的集電線路可不辦理用地手續。除樁基用地外，嚴禁硬化地面、破壞耕作層，光伏方陣間隔應合理設置，盡量避免對農業生產造成影響。大型光伏基地項目及光伏復合項目的場內道路用地可按鄉村道路用地管理。

實施用地用林用草聯審機制。對于符合國土空間規劃 和用途管制要求、納入國家大型光伏基地建設范圍的項目， 各地要建立項目審批協調聯動機制，統籌保障用地用林用草 合理需求。用地審批中要嚴格執行《光伏發電站工程項目用地控制指標》。

2、省級管理文件

1）江蘇?。喝婷邹r光互補項目

2022年6月2日，江蘇省自然資源廳下發《關于提供光伏電站項目占用耕地 有關情況的函》，要求各地級市提供以下材料，對轄區內農光互補項目進行全面摸底：

1）區域光伏電站項目數量和用地規模、占用農用地、建設用地、未利用地面積, 占用耕地、園地及養殖水面情況

2）從行業技術角度看，光伏板鋪設有哪幾種模式，每種模式對耕地種植作物類型有何影響，是否影響耕地產能(盡量用量化指標)。

3）是否出臺光伏用地相關規定或技術標準, 從耕地保護角度看，有何突出問題與意見建議。

可以預期，未來江蘇省的農光互補項目政策將收緊。

2）河北?。和Ｖ挂磺形撮_工項目建設

2022年3月11日，河北省能源局下發《關于請對存量光伏發電項目占用耕地情況進行摸底統計的通知》，要求：對已列入省年度計劃、尚未辦理建設用地審批手續的存量光伏發電項目占用耕地情況進行摸底統計。

2022年5月11日，河北省發展和改革委員會、河北省自然資源廳 聯合發布《關于進一步明確存量光伏復合項目占用耕地政策的通知》，提出：對于“未形成工程實際占用的存量項目”要調整項目建設地點、建設規模；無法調整的應申請取消建設計劃！

這也意味著，未來河北省將很難再有“農光互補”項目。

3）河南?。汗夥椖咳娣e按建設用地計算

2022年5月25日，河南省自然資源廳、發改委、農業廳、林業局聯合下發《關于嚴格耕地用途管制落實耕地"進出平衡”的實施意見》，對光伏項目的用地，提出：光伏項目，使用農用地的，包括光伏方陣在內的所有用地均應當依法辦理建設用地審批手續！

如果全面積按建設用地執行，1）根本無法協調如此大規模建設用地；2）光伏項目根本就難以達到預期的經濟效益！因此，未來河南“農光互補”項目將很難開展。

4）山東?。和Ｖ拐加酶仨椖繉徟?/strong>